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非银行支付机构监管意见首提反垄断 防止资本无序扩张
来源:财界网 2021-01-21 10:43:20

1月20日,人民银行网站发布了《非银行支付机构条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)。目前,中国的非银行支付市场规模全球第一,在监管经验方面走在世界前列。这一重磅条例对非银行支付市场具有规范性意义,尤其是在功能监管、反垄断等方面作出了重大创新,堪称全球领先。

反垄断相关的要求成为条例的一大看点。

《条例》着重提到“市场支配地位预警措施”。《条例》第五十五条明确,非银行支付机构有下列情形之一的,中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警:

(一)一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一;

(二)两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一;

(三)三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

在移动支付领域,有几大巨头占据了市场主要份额。根据支付清算协会近日发布的报告中,2020年用户最常使用的移动支付产品是微信支付、支付宝和银联云闪付(不含刷卡或挥卡支付),占比分别为92.7%、91.0%和74.9%。

按照通常意义上的算法,支付宝占据第三方移动支付市场的半壁江山,支付宝加财付通则占据了90%以上的市场份额。如此来看,是否意味这几家巨头将成为条例反垄断的对象?

接近监管人士表示,“《条例》中设定的市场范围是全国电子支付市场,既包括了电子支付市场,也包括银行卡支付,而不是通常狭义上的条码支付市场。按照这种市场界定,不论是支付宝、财付通,还是银联,都没有达到三分之一的市场份额。也就是说,按照该条例,目前市场上还没有一家机构构成垄断意义,这也是一个实事求是的做法。”

条例征求意见稿对于市场支配地位情形认定提出明确要求。有下列情形之一的,人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位:

(一)一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一;

(二)两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二;

(三)三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

有前款第二项、第三项规定的情形,其中涉及的非银行支付机构市场份额不足十分之一的,不应当商请国务院反垄断执法机构审查该非银行支付机构是否具有市场支配地位。

条例还指出市场支配地位监管措施。非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则,严重影响支付服务市场健康发展的,中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

前述接近监管人士称,条例在反垄断方面作出了做那个大创新,进一步规范市场的发展,防止日后出现垄断机构。

招联金融首席研究员、亚洲金融合作协会智库研究员董希淼称,《意见稿》在反垄断和防止资本无序扩张方面进行了详细规定,是中央经济工作会议“强化反垄断和防止资本无序扩张”精神的具体体现。金融科技专家苏筱芮也表示,新规提出史无前例的支付反垄断方针,将对整个市场产生深远影响,标志着数字经济时代我国的非银支付监管进入深化落实阶段。

金融科技专家苏筱芮表示,《意见稿》的这两条规则是在为支付宝、微信支付敲响警钟。“去年中国银保监会主席郭树清在演讲中提到,‘少数科技公司在小额支付市场占据主导地位,涉及广大公众利益,具备重要金融基础设施的特征’,由此看来,本次文件意味着监管部门将对‘少数科技公司’采取相应行动。”《意见稿》中还提及,“中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施”。

郭树清去年发言中亦指出,“一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域,跨界混业经营,必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性,及时精准拆弹,消除新的系统性风险隐患。”对此,苏筱芮表示,《意见稿》的相关内容也是监管“及时精准拆弹”的重要表现,“拆弹”的手法在文件中得到明确,“按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施”,是监管环节前置的充分体现,有利于适应当前“市场快速发展,创新层出不穷,风险复杂多变”的现实环境,有助于防范支付领域的金融风险。

花呗、周转、白条等信用支付产品发展或受限

值得一提的是,《意见稿》中指出,“非银行支付机构不得从事支付业务许可证载明范围之外的业务,不得从事或者变相从事授信活动。”

据不完全统计,除花呗外,微信内的“周转”产品、京东金融推出的“京东白条”、苏宁金融推出的“任性付”、美团App推出的美团月付、滴滴出行推出的滴滴信用付/月付、携程旅行推出的“拿去花”、唯品会推出的唯品花,抖音App内刚推出不久的“dou分期”等,都属于类似的信用支付产品。业内人士分析认为,该政策从实质上限制了互联网平台信用支付产品的展业,而利好银行信用卡产品。

对此,支付行业资深专家、博通咨询首席分析师王蓬博称,“如果上述互联网平台要做信用支付的产品的话,首先,毋庸置疑的是,根据此次非银行业支付机构条例的《意见稿》中提到的创新业务备案要求,开展此类业务肯定是需要向中国人民银行或其分支机构备案的,并且需要进行充分的风险评估和合规性论证,及时、充分、全面地进行信息披露,向用户提示相关业务风险。二是根据前段时间下发的《征信业务管理办法(征求意见稿)》和非银行业支付机构这次新规,可能会要求它们通过入股、收购等方式持有个人征信业务相关的牌照,金融相关业务均需要持牌经营。”

武汉大学法学院教授孙晋认为,反垄断与防止资本无序扩张有着紧密的关联,资本扩张本身强化了平台垄断的地位。

“我国自腾讯、阿里等大的平台企业成立至今,监管部门坚持包容审慎监管已有二十余年时间,但是随着中央强化监管,平台经济领域出现了穿透式监管、全覆盖监管的概念,需要反思,曾经的包容审慎监管是否流于弱监管,现行的严监管与零容忍是否又成为了另一极端,演变为选择性监管、运动式监管,让监管失去了原本的意义。”孙晋表示。

面对资本无序扩张现象,加强监管执法的及时性和威慑力成为应有之义。

孙晋认为,要注重全面监管,反垄断监管需要在行业监管的基础上,需要反垄断执法部门和金融监管部门等开展协同监管、合作监管。但也不能轻易完全抛弃传统的包容审慎监管政策,需要在明确监管目的的基础上,促进行业创新,助力行业的长远发展。

如何加强对数字经济的反垄断及防止资本无序扩张?孙晋提出,为了数字经济和平台企业的发展,需要坚持监管创新、监管转型,具体包括四个转向,从差别性监管转向公平竞争监管,从单一监管转向协同监管,从惩戒性监管转向激励性监管,抓好信用监管和智慧监管。

北京外国语大学法学院副教授王文华表示,反垄断、防止资本无序扩张是一个全球性趋势,是促进互联网行业高质量有序发展的必然选择,未来监管需要兼管两方面:互联网企业的反垄断合规与监管常态化、法制化相结合;监管部门需要保持常态化,采取宽严相济的政策。

北京交通大学法学院副教授李文华提出四方面建议:首先,需要提高企业垄断的成本;其次,加强平台企业的合规监管,在平台经济反垄断领域引入行政和解制度;再次,从反垄断行政和解金中拿出一部分作为举报奖励资金;最后引入“默示加入,明示退出”的集团诉讼制度以加强消费者保护。

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  • 支付机构
责任编辑: 安智慧 IF108

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