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法治化地方政府举债利国利民

 手机上财界       2014-09-07 08:12:48       来源: 华声在线
  据2014年8月31日新华社报道,8月31日下午,十二届全国人大常委会第十次会议,表决通过了关于修改这部法律的决定,国家主席习近平签署第12号主席令予以公布。根据修改后的预算法规定,对试图举债的地方政府而言,只有“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金”,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。

  全国人大常委会对素有“经济宪法”之称的预算法,进行20年来的首次大修,真可谓来之不易、影响深远。

  众所周知,2014年5月19日,中国财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。其明确指出,经国务院批准,2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

  经两相对比,我们不难发现,在地方举债的问题上,国家立法机关拥有了更大的话语权和决策权,而国务院终于回归到中华传统文化所讲的“当位”。这,事实上表明中国在法治化地方举债方面迈出了关键的一步,而且说明中华优秀传统文化在培育和践行社会主义核心价值观方面,日益发挥其指导思想的作用。

  不可否认,像地方举债这样的“借鸡下蛋”,是市场经济的内在要求,也是中华传统文化中早就存在的基因。

  但客观地讲,自从中国容许地方试点发行债券以来,其乱发、滥发现象日益严重,而有的机构或者个人,更是力主中国应当全面放开地方举债。同时,其间生发出了诸如贪污腐败、地方债务风险剧增、越权变相举债、执政党形象严重受损之类的很多问题。

  2013年10月间,笔者应邀曾到山西参加一个研讨会。归途于机场闲聊时,一位从事投融资的“老领导”继续大谈特谈地方发行债券的事情。其一再声称,中国理当让所有地方政府都有权发行债券,如此中国经济就一定能获得很大的发展,很多问题也就会迎刃而解。

  闻言,笔者向其提问:如果容许所有地方政府发行债券,那么企业等有关方面能不能说不?作为一个熟知中国特色的“老领导”,其很快地回应道:一切都可以按照市场化的原则来。实际上,之后的继续探讨表明这位“老领导”也知道地方政府完全有办法可以强行让你企业之类的“买单”。

  类似情况,仅是地方举债之九牛一毛的问题所在。然有关力主地方举债者,却往往有意无意地回避之,而上一级政府层面也多是睁一只眼闭一只眼。

  实际上,数年来被批准可以举债的地方,在实践中常常也是“无法可依”——可以乱作为,或者即使想“依法”,也因为某些规定的“自由空间”太大,而不知如何是好。

  还有,在中国现行体制下,绝大多数地方政府无权自行发行债券,而要由财政部代理发行,并代为办理还本付息。正因为如此,所以客观上造成很多问题。

  但是,这次预算法的大修表明,地方举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于“公益性资本支出”,不得用于经常性支出。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

  而且,正像中国财政部部长楼继伟在8月31日的新闻发布会上所讲,这次对预算法的修改把规范地方政府债务管理、防范化解财政风险单独作为一个部分,凸显了这个问题的重要性。具体要解决的是三个层面的问题:一是建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制,赋予地方政府以适度的举债权,解决怎么借的问题;二是对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,还要接受上级行政和上级立法机关的监督,解决怎么管的问题;三是理清政府和企业的责任,解决怎么还的问题。

  换言之,这次预算法在地方债务的修改思路是“开明沟,堵暗渠”,即通过合法化,让一直在灰色地带流转的地方政府举债行为进入阳光下,受到公开严格的监督。

  诚然,截至2013年6月,地方政府大致有12万亿的债务,而到去年年底,从财政管理的角度来看,这个规模并没有明显地扩大。但综合国内外形势而言,其风险还是蛮大的。

  概而言之,笔者罗竖一认为,中国法治化地方举债利国利民。同时,建议全国人大、全国人大常委会,以及国务院等有关方面,应该动态地时刻密切关注地方举债问题,而尽可能地“控制”地方债务规模。

(作者:罗竖一)

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