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人民代表大会制度的首都实践——市十四届人大常委会五年工作回眸
来源:北京日报 2018-01-19 10:28:22
  编者按

  五年前,770多名市人大代表投下庄严一票,选举产生市十四届人民代表大会常务委员会。

  五年来,市人大常委会在市委领导下,充分发挥人民代表大会制度优势,围绕党和国家发展大局,围绕全市中心工作,认真履行宪法法律赋予的各项职权,立良法、求实效、助改革、促善治,为推动国际一流的和谐宜居之都建设提供了坚强的民主法治保障。

  推动治理“大城市病”、发挥立法对改革的引领和推动作用、积极创新监督工作、持续关注民生改善、不断加强自身建设……回眸过去,一个个关键词留下的是市十四届人大常委会肩负人民重托,承载神圣使命,敢于担当作为的坚实足迹。

  与民意同步,与时代同向,人民代表大会制度在首都不断焕发活力,充分展示了这一具有中国特色的社会主义民主政治制度的独特魅力和优势。

  汇集民意凝聚共识

  推进科学民主立法

  2014年1月22日,被称为“史上最严”的《北京市大气污染防治条例》经代表大会表决通过。《条例》明确,把“降低PM2.5浓度”作为大气污染防治重点,提出从源头到末端全过程控制污染物排放,加快削减污染物排放总量。

  从立法之初,《条例》就广受关注。2013年年初,市人大常委会在法规立项论证基础上,正式将制定本市大气污染防治条例列入当年的立法计划。历经两年打磨、三次审议、一次协商,《条例》于市十四届人大二次会议表决通过,赞成率高达94.55%。

  数个“第一次”,使《条例》的立法过程颇为与众不同,也成为推进科学民主立法的成功“范本”。

  ——首次“两审变三审”。一般情况下,省级人大常委会法规审议是“二审三通过”。鉴于法规的重要性和复杂性,为了给市人民代表大会会议审议奠定良好基础,市人大常委会打破原有规定,分别于2013年7月、9月、11月进行了三次审议。期间,法制委员会连续召开各类座谈会、论证会、听证会多达二十几次,最大限度汇集民意。

  ——时隔8年再次立法听证。停车三分钟要不要熄火?这曾是条例草案审议过程中的一个热点。2013年10月24日,市人大法制委员会举行立法听证会,就条例草案中“鼓励环保驾驶,停车三分钟以上时应当熄灭发动机”的规定是否合理可行进行立法听证。这是市人大常委会自2005年8月就《北京市烟花爆竹安全管理条例(草案)》中的相关问题召开听证会以来,再次就立法中涉及的群众普遍关注的问题进行听证。

  ——在全国首次开展立法协商。2013年11月14日,市人大常委会将几经修改的大气污染防治条例草案,向市委常委会进行了专题汇报。市委常委会会议决定,根据十八届三中全会的新要求,条例草案交政协开展广泛的立法协商。随即,5万多字的相关材料,一一送达市政协委员们的案头。这是十八届三中全会后,全国首次开展的立法协商。在近一个月的时间里,市政协召开3次研究部署会,先后组织32个界别委员进行了约30次座谈,梳理出上千条建议。市人大认真研究,对法规草案的61条内容进行了83处修改。

  排污单位承担减排主体责任、对主要污染物实行总量控制、加大处罚力度……随着越来越多民意的纳入,《条例》从指导思想、条文内容,到表述形式都发生了巨大变化。整部法规的条文也由最初的8章96条,赫然“变身”为8章129条,修改和增加的条款超过了一半。

  一次又一次的深入调研,目的是问计于民;一次又一次的座谈讨论,为的是让每一部法规经得起实践检验。《北京市大气污染防治条例》的立法过程成为广泛汇集民意、凝聚共识的过程,成为五年来践行民主立法、科学立法、依法立法精神的生动实践。

  代表大会立法成为常态

  2014年1月,市十四届人大二次会议,大气污染防治条例、实施《代表法》办法、代表建议办理条例,三部颇有分量的地方性法规草案提交大会审议。这是继2001年2月市十一届人大四次会议通过《北京市制定地方性法规条例》以来,13年后市人代会再次行使立法权,也是全国省级人大首次履行立法职能。

  从60多位常委会委员审议表决,扩大到770多位市人大代表审议表决,是充实人大代表立法权、增加立法民主含量、提高立法质量的应然之举,也改变了人代会立法权长期虚置的状况。“人代会立法,能让代表更广泛地参与进来,代表们深入各自选区,充分了解人民群众诉求,充分表达和汇集各方面意愿,集思广益,既能保证代表充分行使自己的权利,同时也可以让立法质量更高。”市人大常委会法制办主任李小娟表示。

  人代会行使立法权,并非一时之举。2014年市委四次人大工作会议进一步明确,对涉及人民代表大会制度、首都改革发展、城市建设和社会治理、人民群众普遍关注的重大问题的地方性法规,应提请市人民代表大会审议。

  2015年和2017年,大会分别审议通过了居家养老服务条例、全民健身条例和制定地方性法规条例,五年来,共有6项法规通过市人代会表决通过,代表大会立法逐渐常态化。

  市十四届人大常委会立法成果

  制定法规18项

  1.北京市实施《中华人民共和国防震减灾法》规定

  2.北京市促进中小企业发展条例

  3.北京市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法(市人代会通过)

  4.北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例(市人代会通过)

  5.北京市大气污染防治条例(市人代会通过)

  6.北京市动物防疫条例

  7.北京市轨道交通运营安全条例

  8.北京市控制吸烟条例

  9.北京市居家养老服务条例(市人代会通过)

  10.北京市水土保持条例

  11.北京市建设工程质量条例

  12.北京市统计条例

  13.北京市国家工作人员宪法宣誓组织办法

  14.北京市院前医疗急救服务条例

  15.北京市预算审查监督条例

  16.北京市全民健身条例(市人代会通过)

  17.北京市旅游条例

  18.北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定

  单独修订8项法规

  1、北京市专利保护和促进条例

  2、北京市实施《中华人民共和国工会法》办法

  3、北京市人口与计划生育条例

  4、北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例

  5、北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则

  6、北京市制定地方性法规条例(人代会)

  7、北京市审计条例

  8、北京市烟花爆竹安全管理规定

  深化预算审查监督

  让每一分钱都花在“刀刃”上

  财政预算,简单说就是对政府收支安排的预测、计划。纳税人的钱怎么花?花得是否合理有效?一直是人大监督工作的着力点。

  从首次组建财经代表小组,到吸收各专委会参与,从扩大初审时间,到网络直播大额专项资金询问……为了看紧政府的“钱袋子”,五年来,市人大常委会对预算审查和监督工作进行了诸多改革创新。

  2016年12月29日,《北京市预算审查监督条例》由市十四届人大常委会第三十二次会议通过,将近年来市人大在预算审查监督工作中积累的经验和成熟做法以法规的形式固化下来。专业性很强的财政预算,渐渐从过去紧锁的“保险柜”中解放出来,离普通老百姓越来越近。

  首建56人财经代表小组

  2013年12月2日,北京会议中心,市人大财经委牵头组织召开新一年预算初审会,会上首次创新组建了市人大财经代表小组。小组由17个代表团按照人数比例,每团推荐2位到5位市人大代表,共计56人组成。

  财经代表小组的成员,既有多年研究财政科学的权威专家学者,也有从事财政管理的政府高级管理人员。他们了解、熟悉财经工作,闭会期间列席财经委员会会议,参加事前绩效评估和调研,深度参与日常预算监督,人代会上成为各团审查预算的骨干力量。

  “组建财经代表小组,可以扩大代表的参与程度。”市人大常委会预算工作委员会主任陈京朴说,一方面,财经小组成员可以把市民的意见带到初审会议上;另一方面,代表们参与了初审,对预算报告会有更深入的了解,可以在会前充分表达意见、建议,相当于将监督环节前移,更好地促进政府改进预算。

  专委会全面参与预算初审

  与往年只有财经委参与预算初审不同,2013年,法制、内司、财经、科教、城建、农村、民侨等7个专门委员会首次全面参与了预算审查,扩大了审查范围,统筹提升了市人大对政府的整体监督能力。

  在初审会议召开前,各专委会积极开展座谈调研,审查对口政府部门的预算编制情况,提出书面审查意见。这些意见将作为财经委对预算草案初步方案进行审查时的重要参考,被纳入财经委初审意见中。

  “专委会全部参与,提出的意见更有针对性,更加专业,也是预算审查工作的创新。”陈京朴表示。

  各专委会全面参与审查的探索,在这次初审会上初显成效:几个专委会认为,部分“大额专项资金”存在“钱等项目”的情况,影响了使用效果;市人大城建环保委通过调研提出,本市实施的公共交通低票价政策,带来了财政补贴连年增长和财政负担不断加重,建议调整完善公共交通定价机制。

  得益于这些创新之举,市人大常委会就增加大气污染防治投入,完善公用事业特别是公共交通补贴政策,加强预算绩效管理等问题,对2014年预算提出了审查意见。

  市政府积极回应,在正式提交人代会审议的预算报告中,优化了预算支出结构,完善了大额专项资金动态调整机制。

  陈京朴介绍,初审建议,政府调减一些产业促进链的大额专项资金,统筹一部分资金分给“治理大气污染”,方案被采纳,为治理大气污染“多得”了12.5亿元的资金。这部分统筹调减再分配的资金是从各个产业中调减过来的,涉及了很多部门,实属不易。

  大额专项资金回归部门预算管理属性

  2013年11月,市十四届人大常委会第七次会议上,一场针对大额专项资金的专题询问锁定10亿元规模的“旅游专项”。

  为什么企业的经营项目一定要由政府的财政资金来支持?为什么项目不招标?不请监理公司?……9位常委会委员犀利发问,聚焦钱往哪花、钱怎么定、钱怎么花得更好等问题,进一步明确大额专项资金的使用方向,推动建立决策、执行、监督相互协调、权责统一的大额专项资金运行管理机制。市旅游委相关负责人现场答问,专题询问持续约2个小时。

  这场专题询问,首次以网络直播的方式面向全体市民公开。“我们希望通过‘解剖麻雀’的方式,以点带面,使预算监督更深一步。”陈京朴说。

  此后,市人大常委会又相继对文化、科技等大额专项资金开展专题询问,提出对问题资金项目开展行政监察、收回到期闲置资金、研究专项资金存废等意见和建议,推动市政府建立完善了大额专项资金设立和退出机制。2016年市政府出台《市级大额专项资金改革实施方案》,明确现有专项到期后,不再设立新的大额专项资金,全部回归部门预算管理属性,进一步健全了权责统一的财政资金配置体系。

  预算审查监督有了新法规

  2016年12月,《北京市预算审查监督条例》修订通过,2017年3月1日起施行。

  《条例》将近年来市人大常委会在预算审查监督方面的一些成功做法固化成了法规。例如,形成了对初步审查工作的全面、系统、极具实操性的安排和规定,强化了预算审查作为人大常委会一项重要的整体工作的理念。也从程序、方法上保证了预算草案在人代会审批之前,得到相关专委会以及部分代表充分有序的了解和审议,为政府修改完善预算安排聚集了民意,促进民主决策、依法执政的落实。

  过去,大家对哪些是财政的“重点支出”和“重大投资项目”的理解可能存在差异,这一问题也在《条例》中予以明确:“重点支出”是指市人民政府确定的全市年度工作或重点事项在市级支出预算中的财力安排。“重大投资项目”是指市人民政府拟新安排的单个项目中的市政府固定资产投资额占本市年度政府固定资产投资总额1%以上的项目,或者按市政府固定投资总额排序前10位的项目。这些财政投资都将被纳入人大审查监督范围。

  履职听民声

  三级代表联系架起“连心桥”

  2016年11月,朝阳区小关街道会议室里格外热闹。

  13位区人大代表和基层群众代表就《北京市全民健身条例》的修改积极建言献策,“小区里旧的体育设施要及时更换、报废,消除安全隐患。”“中小学体育设施的开放,要明确责任主体。”“有条件的街道应该每一两年开一次街道运动会。”……热烈的讨论从上午9点一直持续到了中午12点多,听取大家意见的正是市人大朝阳团第十代表联系组。

  全民健身条例是市人大常委会2016年的一项重点立法任务。此前,条例草案已经经过两次常委会审议,对体育设施开放、健身团队建设和发展等问题,委员和代表们仍存在不少争议和困惑。

  针对问题,市人大常委会主任、副主任、常委会委员和代表们组成联系组,多次深入基层,带着问题听建议、找方法,邀请群众体育辅导员、群众健身团队负责人、中小学校以及企业代表深度参与。

  这里提到的“联系组”,是市人大常委会自2014年起,依照代表法实施办法要求,组建起的完善代表联系群众制度的重要举措。由市人大常委会统一负责,区人大常委会统筹安排,乡镇、街道人大代表工作机构具体组织,市、区、乡镇三级人大代表组成小组,定期联系原选举单位和人民群众,搭建起三级代表联系平台。

  联系组就常委会重要工作,面对面听取人大代表和基层群众的意见建议。几年来,联系组充分发挥了代表和百姓之间“连心桥”和“议事厅”的作用,为立法过程中广泛听民意、汇民智打下了坚实基础。

  以全民健身条例为例,在调研和座谈中,西城区群众自愿成立台球协会的经验让代表们看到了发挥群众作用、引导群众积极性的重要意义。基层群众的需求和智慧,也促进了立法思路从“行政强制”到“共享互助”的转变。

  2017年3月,《北京市全民健身条例》正式颁布实施,条例以制度、组织、体系、政策措施为主要内容,确立了以人民健康为中心,以公民为主体,以基层为重点,实行政府主导、社会主办、单位支持、市场参与、共建共享的公共治理框架,充分体现了“立出全民健身良法、实现全民健身善治”的主题。

  数说

  目前,16区人大常委会依托乡镇、街道

  建立了179个市人大代表联系组

  900多人次市人大代表

  围绕居家养老服务条例、“十三五”规划纲要、全民健身条例、机动车停车条例召开281个座谈会,认真听取了2000多人次区、乡镇人大代表和1000多人次各界群众的意见,收集意见建议2757条,扩大了公民依法有序的民主参与,为法规制定和重要工作提供了重要决策参考。
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责任编辑: 曹金 IF142
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